胡卫列

“此次个人信息保护法授权检察机关提起个人信息保护公益诉讼，不仅彰显了检察公益诉讼的改革成效和制度优势，也充分说明在单行法中设置公益诉讼条款是构建完善中国特色检察公益诉讼法律制度体系的可行路径。”

杨立新

“检察机关提起保护个人信息公益诉讼，是检察机关行使对民事活动实施法律监督权的外观表现，而对个人信息处理者处理个人信息的民事活动进行的监督，才是检察机关对民事活动执行法律的监督，是检察机关行使对民事活动实施法律监督权的实质。”

黄忠顺

“侵害众多个人的权益的行为通常同时构成民事侵权行为、行政违法行为、刑事犯罪行为，故个人信息处理者可能需要同时承担民事责任、行政责任、刑事责任。据此，个人信息保护检察公益诉讼还应当与周边制度保持协作关系。”

明确公益诉讼办案重点 形成个人信息保护合力

胡卫列 宁中平

《中华人民共和国个人信息保护法》将于2021年11月1日起正式实施。根据该法第70条规定，人民检察院对于个人信息处理者违法处理个人信息，侵害众多个人的权益的，可以向人民法院提起诉讼，明确将个人信息保护纳入检察公益诉讼法定领域。最高人民检察院及时下发通知，对准确理解适用个人信息保护法公益诉讼条款、切实推动个人信息保护公益诉讼检察工作提出了要求。

个人信息保护法设置公益诉讼条款的重要意义。设置公益诉讼条款，彰显了国家强化多元治理、加强个人信息保护的坚定决心。进入数字经济时代，数据成为推动经济发展的关键生产要素，个人信息数据的重要性不断凸显，在个人与公共等不同层面具有个人权益与隐私、社会经济与公共安全等多重不同的属性和价值，相关的侵权行为多发易发，取证难、维权难、治理难，严重影响人民群众获得感、幸福感、安全感。党的十八大以来，党中央高度重视网络空间法治建设，对个人信息保护立法工作作出专门部署。习近平总书记多次强调，要保障个人信息安全，维护公民在网络空间的合法权益。民法典进一步强化了公民隐私权和个人信息的法律保护。个人信息保护法确立了更为全面的个人信息保护格局，设置公益诉讼条款，不仅确认了众多个人信息的公益属性，而且赋予人民检察院和法定的社会组织等更多主体诉讼资格，加大了对个人信息领域权益保护的力度，使个人信息的保护和治理的体系更加严密、完善。

设立公益诉讼条款，有助于拓展公益诉讼案件范围，推动公益诉讼检察工作健康发展，更好地服务人民群众不断增长的美好生活需要。党的十九届四中全会明确要求“拓展公益诉讼案件范围”。2021年6月中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理个人信息保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法。近年全国“两会”，许多全国人大代表、全国政协委员提出“加强个人信息保护”的议案、建议、提案，呼吁将检察公益诉讼作为强化个人信息法治保障的重要措施。截至2021年4月，全国已有19个省级人大常委会在关于加强检察公益诉讼工作的专项决定中，明确支持检察机关积极稳妥开展个人信息保护领域公益诉讼。

最高人民检察院认真贯彻落实中央有关部署要求，将公益诉讼新领域探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，专门下发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，规范新领域案件办理。及时回应立法需求和民生关切，指导各地检察机关积极办理个人信息保护等新领域案件，并于2021年4月发布检察机关个人信息保护公益诉讼典型案例，为推动立法修订完善提供丰富的实践样本。2021年8月国务院新闻办公室发表《全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章》白皮书，对“检察机关将个人信息保护作为拓展公益诉讼案件范围的新领域重点部署推进”给予充分肯定。此次个人信息保护法授权检察机关提起个人信息保护公益诉讼，不仅彰显了检察公益诉讼的改革成效和制度优势，也充分说明在单行法中设置公益诉讼条款是构建完善中国特色检察公益诉讼法律制度体系的可行路径。

明确个人信息保护领域公益诉讼办案重点。根据个人信息保护法第70条规定，检察机关可以提起个人信息保护领域公益诉讼。检察机关在履行公益诉讼检察职责时应当突出重点、从严把握，比如，生物识别、宗教信仰、特殊身份、医疗健康、金融账号、行踪轨迹等敏感个人信息应当严格保护；儿童、妇女、残疾人、老年人、军人等特殊群体的个人信息需要特别保护；教育、医疗、就业、养老、消费等重点领域处理的个人信息，以及100万人以上的大规模个人信息应当重点保护；对因时间、空间等联结形成的特定对象的个人信息加强精准保护。

个人信息保护是新增的检察公益诉讼法定领域，在个人信息保护法正式实施前，要认真学习、准确理解相关法律规定，准确把握个人信息保护法的立法定位，加强与民法典、网络安全法、数据安全法、电子商务法等有关法律规定的有效衔接，统筹推进个人信息保护工作，为确保法律统一正确实施、加强个人信息保护领域检察公益诉讼打下良好基础。个人信息保护法正式施行后，最高人民检察院、省级检察院要加大自办案件和对下指导力度，采取上级院交办、提办、督办、领办等方式，以检察一体化应对个人信息公益损害网络化。顺势而为、因地制宜开展类案监督，既要做实能动司法、检察担当，更要防止抢跑、跟风、蹭热点等功利行为。加强“四大检察”各业务部门的衔接配合，注意在涉及个人信息保护的刑事、民事、行政相关案件中同步发现公益诉讼案件线索，加强全流程查处、全链条打击，实现惩治违法和保护公益的多重效果。

延伸拓展公益诉讼检察职能，形成个人信息保护合力。一是积极稳妥办理涉及互联网平台企业的相关案件。根据最高人民检察院《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》的有关要求，在办理涉互联网企业特别是头部企业的重大敏感公益诉讼案件中，要依照相关规定做好审批、备案等工作，并注意风险研判和舆情防控。依据个人信息保护法有关规定，综合从个人信息保护、互联网反垄断、反不正当竞争等领域探索开展公益诉讼。

二是加强与行政机关的协作配合，健全行政执法与公益诉讼检察衔接机制。以贯彻落实国家网信办等四部门联合发布的《常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规定》、教育部等七部门关于加强教育系统数据安全工作的通知等规范性文件为契机，加强与网信、工信、公安、市场监管、教育等职能部门在线索移送、信息共享、专业咨询、办案辅助等方面的协作配合，积极稳妥办理涉及网络黑产、数据安全等相关重大网络侵害类公益诉讼案件。

三是加强与人民法院的沟通协调，深化个人信息保护公益诉讼的制度探索。按照“两高”检察公益诉讼司法解释和最高人民法院《关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》的相关要求，推动个人信息保护领域公益诉讼案件审理，与法院在案件管辖、诉讼请求、判决执行等方面达成更多共识，研究拓宽个人信息违法处理行为的责任承担方式。

积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，是为大局服务、以诉的形式履行法律监督职责的重点任务，也是为人民司法、守护人民群众美好生活的必然要求，更是践行习近平法治思想、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，检察机关要以对党和人民高度负责的态度依法履职、担当作为，持续跟进监督个人信息保护领域公益损害突出问题，为个人信息保护贡献公益诉讼检察力量。

（作者单位：最高人民检察院第八检察厅）

如何履行好个人信息保护检察职责

杨立新

个人信息保护法第70条规定：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”这不仅将个人信息保护正式纳入公益诉讼范围，而且将检察机关置于保护个人信息权益公益诉讼主体的首位，赋予检察机关保护个人信息权益提起公益诉讼的法律监督职责。最高人民检察院《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》规定，规范相关公益诉讼案件办理，切实履行好公益诉讼检察的法定职责。依照个人信息保护法上述规定，就民事公益诉讼领域而言，检察机关履行保护个人信息公益诉讼的法律监督职责，应当明确三个方面问题。

检察机关保护个人信息公益诉讼职责的法律属性。检察机关的基本职责是法律监督。检察机关对于民事领域的法律监督职责，不仅是对民事诉讼活动的监督，更重要的，是对民事领域中涉及公共利益的民事活动享有法律监督权。近年来，法律陆续赋予检察机关在民事领域中的提起公益诉讼职权，部分实现了检察机关的这一职权。

个人信息保护法赋予检察机关保护个人信息的公益诉讼主体资格，对个人信息处理者违反法律规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼，扩展了检察机关在民事领域中的法律监督范围。

检察机关提起保护个人信息的公益诉讼主体资格，不是一个简单的起诉权问题。对于个人信息处理者违法处理个人信息，侵害众多个人权益提起公益诉讼的前提，是对个人信息处理者处理个人信息的私法活动有权进行法律监督，只有行使这个法律监督职权，对个人信息处理者处理个人信息的民事活动进行法律监督，才能发现个人信息处理者侵害众多个人权益的事实，才能够依法提起公益诉讼，请求审判机关依法裁判。换言之，检察机关提起保护个人信息公益诉讼，是检察机关行使对民事活动实施法律监督权的外观表现，而对个人信息处理者处理个人信息的民事活动进行的监督，才是检察机关对民事活动执行法律的监督，是检察机关行使对民事活动实施法律监督权的实质。依照个人信息保护法第70条的规定，人民检察院作为法律监督机关，享有公益诉讼起诉权，为保护个人信息的公益而提起诉讼。检察机关只有在对个人信息处理者处理个人信息活动进行有效监督的基础上，才能发现应当提起公益诉讼的违法行为，依照职权依法提起公益诉讼，实现对违法处理个人信息活动的法律监督职责。

检察机关保护个人信息公益诉讼的法律监督范围是个人信息处理者与个人信息处理活动。检察机关对保护个人信息提起公益诉讼法律监督的范围，一是被监督的主体，二是被监督的内容。

检察机关对保护个人信息民事活动进行法律监督的被监督主体，是个人信息处理者。个人信息保护法第73条第1项规定，个人信息处理者，是指在个人信息处理活动中自主决定处理目的、处理方式的组织、个人。此规定对被监督主体范围的界定很宽泛，包括一切处理个人信息的自然人、法人和非法人组织。检察机关应当将有权处理个人信息的个人信息处理者纳入法律监督范围，监督他们在个人信息处理活动中是否依照民法典、个人信息保护法以及其他个人信息保护的法律规定处理，发现违法，及时纠正，保护个人信息权益。

检察机关对个人信息保护的监督范围，是个人信息处理活动。依照个人信息保护法第4条第2款关于“个人信息的处理包括个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等”的规定，个人信息处理活动的范围非常广泛，涉及处理个人信息的上述所有活动。在个人信息处理者收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除个人信息等活动中，应当依照民法典、个人信息保护法等法律的规定进行，违反法律规定进行上述个人信息处理的行为，就构成违法处理个人信息，检察机关就有权进行监督。检察机关在民事领域进行法律监督的这一开拓性发展，对检察机关依法履行法律监督职责将会产生重大影响。

检察机关保护个人信息实现法律监督职责的基本方法是提起公益诉讼。检察机关对个人信息处理者违法处理个人信息活动实现法律监督职责的基本方法，是依法提起公益诉讼。检察机关在对个人信息处理者的处理个人信息活动进行法律监督过程中，发现违反国家法律规定的行为，依据法律赋予检察机关的公益诉讼起诉权，提起公益诉讼，请求审判机关依法裁判，纠正违法，保护个人信息主体的合法权益。

依照个人信息保护法第70条规定，检察机关对保护个人信息提起公益诉讼的要件是：

第一，个人信息处理者须违反法律规定处理个人信息。对个人信息处理者处理个人信息，民法典、个人信息保护法都对个人信息处理者处理个人信息应当履行的义务作了明确规定。个人信息处理者违反法律的这些规定，不履行或者不适当履行这些应当履行的法定义务，行为具有违法性，就具备了提起公益诉讼的这一要件。

第二，个人信息处理者处理个人信息行为须侵害众多权利人的权益。正是由于个人信息处理者处理个人信息的行为违反法律规定的义务，才造成个人信息权益人的权益损害。不过，如果个人信息处理行为只侵害了个人或者少数人的个人信息权益，可以通过诉讼保护个人权益的，就不是公益诉讼，而是私益诉讼；只有侵害众多受害人的个人信息权益，才可以由检察机关提起公益诉讼。笔者认为，对于众多受害人的解释，可以参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第75条规定，一般是指十人以上。因此，检察机关对侵害个人信息权益提起公益诉讼的要件，应当是受到侵害的权利人达到十人以上。不足十人的权利人受到侵害，须由个人以私益诉讼方式提起诉讼保护自身权益。

（作者为中国人民大学民商事法律科学研究中心教授）

完善程序规范强化检察公益诉讼协作

黄忠顺

8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国个人信息保护法》创设了个人信息保护公益诉讼条款。接着，最高人民检察院下发《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》，对检察机关运用公益诉讼方式促进公民个人信息保护提出原则性要求。但是，关于个人信息保护检察公益诉讼程序的具体规范尚有待实践进一步探索。在此，从公益性诉讼实施权配置论出发，探讨检察机关在公民个人信息保护领域如何履行好公益诉讼职责。

个人信息保护检察公益诉讼的案件类型。个人信息保护法第70条规定：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”根据本条规定，个人信息保护领域的公益性诉讼实施权的归属主体是人民检察院、法律规定的消费者组织、由国家网信部门确定的组织等三类主体。人民检察院提起公益诉讼针对的是“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益”行为。根据“个人信息处理者”身份的不同，人民检察院提起的公益诉讼可以分为民事公益诉讼与行政公益诉讼两种类型。笔者认为，根据民事诉讼法第55条以及行政诉讼法第25条第4款的规定，人民检察院既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼，而法律规定的消费者组织、由国家网信部门确定的组织（以下合称“有关组织”）则只能提起民事公益诉讼。在民事公益诉讼领域，人民检察院的公益诉讼实施权与有关组织的公益性诉讼实施权构成竞合关系，有时需要协调进行，鉴于司法资源的有限性，人民检察院可在仅在有关组织经通知或公告仍不起诉的情形下提起民事公益诉讼。在行政公益诉讼领域，人民检察院的公益性诉讼实施权具有排他性，人民检察院放弃行使公益性诉讼实施权将直接导致遭受损害的社会公共利益无法通过公益诉讼的方式获得救济，为此，人民检察院应当更加重视排他性的行政公益诉讼。

个人信息保护检察公益诉讼的保护对象。根据个人信息保护法第70条规定的字面含义，只要个人信息处理者违反本法规定的行为侵害众多个人的权益，人民检察院与有关组织就可以依法向人民法院提起诉讼。该条既没有将“众多个人的权益”限定为“不特定的众多个人的权益”，也没有出现“损害社会公共利益”的限定语，更没有将人民检察院与有关组织提起的诉讼定性为“公益诉讼”。在表面上，人民检察院与有关组织既可以为了“不特定的众多个人的权益”提起公益诉讼，也可以为了“特定的众多个人的权益”提起公益诉讼。但是，根据法律的体系解释原则，个人信息保护法第70条有关“可以依法向人民法院提起诉讼”的表述，应当理解为人民检察院与有关组织提起个人信息保护公益诉讼还应当符合其他公益诉讼规范的要求。但是，根据诉讼实施权配置理论，私益性诉讼实施权可以通过意定诉讼担当、诉讼信托等方式向公益性诉讼实施权归属主体转移。在人民检察院与其他组织提起公益诉讼的情形下，特定受害人将其补偿性赔偿请求权、惩罚性赔偿请求权或者前两者对应的诉讼实施权转移给公益诉讼提起者的，可以产生公益诉讼与私益诉讼相融合的效果，强化私益诉讼对公益诉讼的“搭便车”效果。此外，私益性诉讼实施权还可能被公益性诉讼实施权吸收。在个人信息处理者的违法行为已经损害特定第三人权益的情形下，如果个人信息处理者的违法行为仍在继续且对不特定第三人权益造成现实的威胁，人民检察院与有关组织提起的公益诉讼依然在客观上可以向特定受害人提供有限的救济（如停止侵权）。

个人信息保护检察公益诉讼的协作机制。个人信息保护是一项系统工程。侵害众多个人的权益的行为通常同时构成民事侵权行为、行政违法行为、刑事犯罪行为，故个人信息处理者可能需要同时承担民事责任、行政责任、刑事责任。据此，个人信息保护检察公益诉讼还应当与周边制度保持协作关系。

第一，健全私益诉讼与公益诉讼的协同机制。受诉讼不经济及事实难证明等因素影响，特定受害人追究个人信息违法处理者民事责任的积极性普遍不高。众多的特定受害人维权积极性不足问题，应当通过健全民事诉讼的群体诉讼机制加以解决。未来可以考虑参照证券法第95条第3款的规定，授权人民检察院或有关组织在提起公益诉讼的同时融合特别代表人诉讼，以更好地消除个人信息违法处理者的经济动力。

第二，健全公益诉讼与行政执法的协作机制。与行政执法的主动、高效不同，个人信息的民事司法保护具有被动、低效的特点。在能够实现相同保护效果的情形下，国家保护个人信息的首要手段是行政执法。基于行政公益诉讼旨在迫使行政机关纠正个人信息违法处理行为或者对个人信息违法处理者进行公共执法，行政公益诉讼应当优先于民事公益诉讼。与此同时，无论是民事公益诉讼抑或行政公益诉讼，人民检察院都应当处理好公益诉讼与行政执法的协作关系，包括但不限于公益诉讼利用行政执法过程中形成的证据资料、公益诉讼过程中向行政机关通报相关信息等。

第三，健全公益诉讼与刑事诉讼的协作机制。人民检察院既是刑事诉讼的重要主体，也是有权提起公益诉讼的主体。人民检察院提起公益诉讼既可以采取独立诉讼形态，也可以采取附带诉讼形态。为了提高检察效益及审判效益，只要不对刑事诉讼案件造成明显延误，人民检察院就可以采取刑事附带民事公益诉讼形式。

（作者为华南理工大学法学院教授）